修訂後檢察院組織法十六講:檢察機關的職權配置

原標題:修訂後檢察院組織法十六講:檢察機關的職權配置

《中華人民共和國人民檢察院組織法》摘錄

第20條 人民檢察院行使下列職權:

(一)依照法律規定對有關刑事案件行使偵查權;

(二)對刑事案件進行審查,批准或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人;

(三)對刑事案件進行審查,決定是否提起公訴,對決定提起公訴的案件支持公訴;

(四)依照法律規定提起公益訴訟;

(五)對訴訟活動實行法律監督;

(六)對判決、裁定等生效法律文書的執行工作實行法律監督;

(七)對監獄、看守所的執法活動實行法律監督;

(八)法律規定的其他職權。

第22條 最高人民檢察院對最高人民法院的死刑復核活動實行監督;對報請核準追訴的案件進行審查,決定是否追訴。

第23條 最高人民檢察院可以對屬於檢察工作中具體應用法律的問題進行解釋。

最高人民檢察院可以發布指導性案例。

1979年《中華人民共和國人民檢察院組織法》第5條規定:「各級人民檢察院行使下列職權:(一)對於叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令、政令統一實施的重大犯罪案件,行使檢察權。(二)對於直接受理的刑事案件,進行偵查。(三)對於公安機關偵查的案件,進行審查,決定是否逮捕、起訴或者免予起訴;對於公安機關的偵查活動是否合法,實行監督。(四)對於刑事案件提起公訴,支持公訴;對於人民法院的審判活動是否合法,實行監督。(五)對於刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞力改造機關的活動是否合法,實行監督。」隨著相關法律的不斷完善和司法體制改革的推進,上述關於檢察機關職權的規定已經不符合實際情況。近年來,黨和國家不斷優化檢察機關的職權配置,賦予了檢察機關許多新的職能。2018年10月26日,第十三屆全國人大常委會第六次會議修訂通過《中華人民共和國人民檢察院組織法》(下稱人民檢察院組織法)。此次修改人民檢察院組織法,對檢察機關的職權作了系統梳理:

第一,依照法律規定對有關刑事案件行使偵查權。在監察體制改革開始試點之後,對檢察機關是否還具有偵查權,存在一些不同觀點。隨著改革試點的推進和相關研究的深入,各方面逐步統一了認識:檢察機關保留必要的偵查權,既符合檢察機關的法律監督定位,是其有效履行訴訟監督職能的重要途徑和方式,也符合維護司法公正的需求,有利於節約辦案資源,提高追訴犯罪的效率。修改後刑事訴訟法第19條第2款規定:「人民檢察院在對訴訟活動實行法律監督中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪,可以由人民檢察院立案偵查。對於公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件,需要由人民檢察院直接受理的時候,經省級以上人民檢察院決定,可以由人民檢察院立案偵查。」與修改後刑事訴訟法相呼應,修改後人民檢察院組織法將關於檢察機關偵查權的規定修改為「依照法律規定對有關刑事案件行使偵查權」。

第二,對刑事案件進行審查,批准或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人。修改前的人民檢察院組織法中表述為「對於公安機關偵查的案件,進行審查,決定是否逮捕」。該表述不夠完整。檢察機關除了對公安機關偵查的案件有審查批准逮捕的職權外,對於檢察機關自行偵查的案件,還有審查決定逮捕的權力。另外,隨著監察體制改革的推進,對於監察機關移送的案件,檢察機關也有審查決定是否逮捕的職責。因此,此次修改人民檢察院組織法將此項職權的表述修改為「對刑事案件進行審查,批准或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人」,其中,「刑事案件」既包括公安機關、檢察機關等偵查機關辦理的案件,也包括監察機關辦理的涉嫌職務犯罪的案件;「批准或者決定是否逮捕」也將兩種審查逮捕方式都涵蓋進去。

第三,對刑事案件進行審查,決定是否提起公訴,對決定提起公訴的案件支持公訴。此次修改人民檢察院組織法,對於公訴權也作了進一步完善。首先,與審查逮捕權的規定相同,將「公安機關偵查的案件」修改為「刑事案件」,在範圍上更加周延。其次,將公訴權分為三個層次來表述:一是審查起訴權,即對公安機關、檢察機關等偵查機關以及監察機關移送的刑事案件進行審查;二是提起公訴權,即在對案件進行審查後,決定起訴或者不起訴;三是支持公訴權,即對於決定提起公訴的案件,派員以國家公訴人的身份出席法庭,支持公訴。

第四,依照法律規定提起公益訴訟。近年來,各地檢察機關就開展公益訴訟進行了謹慎而又積極的探索,積累了經驗,使得建立檢察機關提起公益訴訟制度的可行性日益彰顯。2014年,黨的十八屆四中全會《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。2015年5月,中央深改組審議並通過最高人民檢察院起草的《檢察機關提起公益訴訟試點方案》。同年7月,十二屆全國人大常委會第十五次會議作出《全國人民代表大會常務委員會關於授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》。各級檢察機關嚴格按照授權決定的要求,穩妥部署推進試點工作,辦理了相當數量的民事、行政公益訴訟案件,取得了良好的政治效果、社會效果和法律效果。2017年6月,在總結試點經驗基礎上,全國人大常委會作出了修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定,在這兩部法律中正式確立了檢察機關提起民事公益訴訟和行政公益訴訟制度。此次修改人民檢察院組織法,對檢察機關的公益訴訟權作了進一步確認。

第五,對訴訟活動實行法律監督。修改前的人民檢察院組織法關於檢察機關的訴訟監督權作了三處規定,分別為「對於公安機關的偵查活動是否合法,實行監督」「對於人民法院的審判活動是否合法,實行監督」和「對於刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞力改造機關的活動是否合法,實行監督」。但上述規定並不完整。根據三大訴訟法,檢察機關對刑事訴訟活動實行法律監督,除了對上述活動進行監督外,還對刑事立案、死刑復核等進行監督;同時,人民檢察院有權對民事訴訟、行政訴訟實行法律監督。此次修改人民檢察院組織法,將上述對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的監督職權合併為一項「對訴訟活動實行法律監督」。

第六,對判決、裁定等生效法律文書的執行工作實行法律監督。廣義而言,對生效法律文書的執行也屬於訴訟的一部分,2012年對民事訴訟法進行修改時,將「人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督」修改為「人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督」,就有將執行活動納入檢察機關監督範圍的意思。但是,執行活動與一般的訴訟活動又有所區別。訴訟活動是一種司法活動,而執行活動則兼具司法活動和行政活動的性質。因此,此次修改人民檢察院組織法,將檢察機關對刑事、民事、行政判決、裁定等生效法律文書的執行工作實行法律監督作為一項獨立的職權予以規定。

第七,對監獄、看守所的執法活動實行法律監督。檢察機關對監獄、看守所活動的監督主要包括兩個方面:一是對監獄、看守所執行刑罰和審前羈押的活動進行監督;二是對監獄、看守所的其他執法活動進行監督。

第八,法律規定的其他職權。按照相關法律規定,檢察機關還有一些其他職權,如羈押必要性審查、提出沒收違法所得的申請、對強制醫療的監督、對社區矯正的監督等。如果人民檢察院組織法對此一一列舉,會造成條文過於冗長。因此,此次修改人民檢察院組織法增加了一個兜底條款,既可以涵蓋現行法律規定的檢察機關的各項職權,也可以為將來檢察職權的進一步發展預留空間。

此外,修改後的人民檢察院組織法還在第22條、第23條規定了最高人民檢察院特有的四項職權,包括:對最高人民法院的死刑復核活動實行監督;對報請核準追訴的案件進行審查、決定是否追訴;對屬於檢察工作中具體應用法律的問題進行解釋;發布指導性案例。其中,前三項職權在其他法律中已有規定,第四項職權「發布指導性案例」則是此次修改人民檢察院組織法新增加的內容。建立案例指導制度,是規範司法辦案標準、約束自由裁量權、總結推廣司法經驗的需要。從其功能和價值來看,有助於強化上級司法機關對下級司法機關辦案工作的監督和指導、彌補司法解釋之不足、增強法律的確定性和可預測性。自2010年以來,最高人民檢察院已經先後發布十三批指導性案例,對於規範司法辦案,促進檢察機關嚴格公正司法,保障法律統一正確實施發揮了重要作用。

(作者單位:最高人民檢察院法律政策研究室)