土壤污染防治法,「吃得放心住得安心」

8月31日,十三屆全國人大常委會第五次會議通過《中華人民共和國土壤污染防治法》,將於2019年1月1日正式施行。這部法律是繼水污染防治法、大氣污染防治法之後,土壤污染防治領域的專門性法律,填補了環境保護領域特別是污染防治的立法空白。

「土壤污染防治法的制定意義重大。」全國人大常委會法工委行政法室副主任張桂龍表示,一是貫徹落實黨中央有關土壤污染防治的決策部署;二是完善中國特色社會主義法律體系,尤其是生態環境保護、污染防治的法律制度體系;三是為紮實推進「淨土保衛戰」提供法治保障。

這部法律有哪些亮點?如何確保老百姓「吃得放心、住得安心」?針對社會公眾關注的熱點話題,日前,全國人大、生態環境部相關負責人接受記者採訪,進行了回應。

土壤污染問題亟須解決

在「藍天、碧水、淨土三大保衛戰」中,淨土保衛戰被稱為「看不見硝煙的戰爭」。早在1984年和1987年,大陸水污染防治法、大氣污染防治法就先後出台,為什麼土壤污染防治法卻遲到了30多年?

實際上,土壤污染與大氣、水污染同樣受到社會關注,土壤污染防治作為重大環境保護和民生工程,已納入國家環境治理體系。長期以來,大陸一些地區經濟發展方式較為粗放,污染物排放總量居高不下,土壤作為污染物的最終受體,受到明顯影響。

「2005—2013年大陸首次開展的土壤污染狀況調查結果表明,全國土壤環境狀況總體不容樂觀,部分地區土壤污染較重。全國土壤總的點位超標率為16.1%。」張桂龍表示,土壤污染問題成為亟須解決的重大環境問題和全面建成小康社會的突出問題,進行立法非常必要。

「從污染形成和環境法發展過程來看,立法較晚是比較正常的。」全國人大環資委法案室副主任王鳳春介紹,發達國家土壤污染防治立法一般也比大氣、水、固體廢物污染防治要晚10到20年。

「這是由土壤污染本身的特點決定的。」王鳳春解釋,土壤污染是大氣、水污染等污染物長期累積形成的,從產生到出現問題通常會滯後較長時間。同時,土壤污染有著隱蔽性、滯後性、累積性、不均勻性、不可逆轉性和長期性等,常被稱作「看不見的污染」,科學認識也要有個過程。

另外,大氣、水污染等是源頭,土壤污染是後果,要先防治好大氣、水污染等,才能有效預防和控制土壤污染的惡化。「土壤污染的調查、監測、防治等技術、管理都比較複雜,並且是建立在大氣、水、固體廢物等污染防治技術和管理手段的基礎上。」王鳳春說。

土壤被污染誰來擔責

近年來,一些地區存在小化工、小冶煉、小電鍍等污染地塊的事件,幾經變遷已無法確認土壤污染責任人,導致治理修復難以開展。如何破解土壤污染無人擔責,成為社會關注的焦點話題。

「土壤污染防治法的制定就是要防止這一情況的發生。法律總則中規定,任何組織和個人都有保護土壤、防止土壤污染的義務。」全國人大環資委法案室副處長付莎表示,土地使用權人從事土地開發利用活動、企業事業單位和其他生產經營者從事生產經營活動,應當採取有效措施,防止、減少土壤污染,對所造成的土壤污染依法承擔責任;地方各級政府應當對本行政區域土壤污染防治和安全利用負責。

針對污染地塊,首先應該是土壤污染責任人擔責。「這也是環境保護領域的一項基本原則。」張桂龍告訴記者,對於責任認定問題,法律一方面明確防治污染是全社會共同的責任,另一方面也明確了具體污染地塊的責任,在制度上完善了土壤污染責任機制。

按照法律規定,土壤污染責任人負有實施土壤污染風險管控和修復的義務,承擔實施風險管控和修復的費用。「土壤污染責任人無法認定的,土地使用權人應當實施風險管控和修復。」張桂龍介紹,土地使用權人作為權利主體,在享有使用收益處分權利的同時,也負有相關的義務。

如果出現責任人不明確或存在爭議,怎麼辦?「土壤污染責任人不明確或者存在爭議的,農用地由地方人民政府農業農村、林業草原主管部門會同生態環境、自然資源主管部門認定,建設用地由地方人民政府生態環境主管部門會同自然資源主管部門認定。」付莎回應,這個「認定」過程不是隨意的,而是按照法定程序進行的,法律要求國務院生態環境主管部門會同有關部門制定認定辦法,按照認定辦法的規定進行認定。

如何減少和避免耕地污染

防治土壤污染,直接關係到農產品質量安全、人民群眾身體健康和經濟社會的可持續發展。「這部法律就是為了保障和做到人民群眾住得安心、吃得放心的一部法律。」張桂龍表示。

當前,個別已受到一定污染的耕地仍在進行糧食生產。如何減少和避免這類事件發生?生態環境部土壤司副司長鐘斌回應:「為保障農業生產環境安全,土壤污染防治法以及國務院印發的《土壤污染防治行動計劃》進行了專門的制度安排,即建立農用地分類管理制度:對輕度和中度污染的耕地,通俗講可以理解為‘亞健康’的耕地,劃為安全利用類;重度污染的,通俗講可以理解為‘生病’的耕地,劃為嚴格管控類。」

對安全利用類耕地,制定實施受污染耕地安全利用方案,採取農藝調控、替代種植等措施,降低農產品超標風險;加強對嚴格管控類耕地的用途管理,依法劃定特定農產品禁止生產區域,嚴禁種植食用農產品;制定實施重度污染耕地種植結構調整或退耕還林還草計劃。

「土壤污染防治法不主張盲目地大治理、大修復。」鐘斌表示,這個思路汲取了國外幾十年的經驗和教訓,也符合大陸國情。例如,對於受污染農用地,可以通過農藝調控,替代種植,還有種植結構調整、退耕還林還草等措施,做到土壤的安全利用;對於受污染建設用地,採取消除或減少土壤污染的修復措施可以防控風險;在徹底消除污染不具有經濟技術可行性的情形下,採取隔離等切斷或控制暴露途徑的措施,也可以防控風險。

嚴重污染土壤將負刑責

生態環境部法規與標準司副司長趙柯表示,首先是在理念上遵循預防為主,保護優先,減少污染產生。為此,法律創設了土壤污染重點監管單位名錄,並規定重點監管單位應當嚴格控制有毒有害物質排放,建立土壤污染隱患排查制度,制定實施自行監測方案;對獸藥、農藥使用回收作出了管理規範;加強對未污染土壤和未利用地的保護等。

「罰則上嚴懲重罰,對污染土壤的違法行為設定了嚴格的法律責任。」趙柯介紹。按照法律規定,對違法向農用地排污,或者不按照規定採取風險管控措施或者實施修復的,情節嚴重的違法行為,實施拘留。對未按照規定進行風險管控或修復等違法行為,實行「雙罰制」,既對違法企業給予處罰,也對企業有關責任人員予以罰款。

「對出具虛假的土壤污染狀況調查、土壤污染風險評估等報告,情節嚴重的違法行為,對單位予以禁業限制,對有關責任人員禁業十年;構成犯罪的,對有關責任人員終身禁業;與委托人惡意串通的單位,還應當與委托人對造成的損害承擔連帶責任。對嚴重的污染土壤違法行為,依法追究刑事責任等。」全國人大常委會法工委行政法室副處長李慎秋說。