垃圾再生|長三角一體化的重要突破點:垃圾綜合治理

原標題:垃圾再生|長三角一體化的重要突破點:垃圾綜合治理
長江三角洲地區作為世界第六大城市群,正面臨「垃圾圍城」等生態治理難題。垃圾綜合治理作為一項綜合性、系統化、長期性的社會工程,需要區域之間在垃圾處置監管上跨區合作、垃圾處置技術和產業上密切聯動、垃圾治理經驗上交流借鑒,因此,以垃圾綜合治理作為推進長三角一體化的一個突破點,不僅重要而且可行。
習近平總書記在上海考察期間,特別強調,垃圾分類工作就是新時尚,垃圾綜合處理需要全民參與,上海要把這項工作抓緊抓實辦好。
鑒於此,本文提出成立「長三角垃圾治理聯合工作委員會」並建立長三角垃圾治理大數據平台、長三角垃圾聯動處置監管平台等工作機制;聚焦一批「垃圾治理」重大科技創新工程和創新產業項目,促進長三角共同研發和應用垃圾治理最新技術;開展長三角垃圾治理最佳實踐案例評選等政策建議,供決策參考。
一、以垃圾治理為抓手,促進長三角一體化
住建部的調查顯示,全國有1/3以上的城市被垃圾包圍。以建築垃圾為例,截至目前,大陸建築垃圾的現存量已經超過200億噸,僅2017年產生量就高達約24億噸,並以高增長率持續上漲,到2020年有望突破至50億噸。而這僅僅是垃圾圍城的「冰山一角」,垃圾圍城的局面倒逼城市垃圾治理,已經到了刻不容緩的地步。
以上海為龍頭的長三角區域是中國規模最大、經濟最發達、城市密度最大的區域經濟體,生態環境保護和經濟發展的矛盾也更為突出,城市群綠色協同發展尚未形成整體合力,垃圾治理的需求更加迫切。
由於大陸垃圾處置監管的部門性和地方性,使得有一些垃圾清運車輛或企業,繞開監管進行跨地區的違法傾倒和填埋。例如,2017年就曾有一則新聞,講述巨量垃圾登陸江蘇太倉和上海崇明島的江岸,嚴重威脅上海水源地,最後調查發現,這些垃圾其實是歸屬100多公里外的浙江嘉興。
事實上,長三角區域便利發達的水網條件為異地垃圾傾倒提供了一種以鄰為壑的「長三角」模式,這種備受爭議的跨界違規違法運輸垃圾屢禁不止的原因之一在於,各地區監管難成合力、司法機關面臨著垃圾鑒定的難題,需要區域一體化統籌解決。
垃圾分類做到減量化是一個長期過程,在短期內可能還是難以趕上垃圾增長的速度,因此,提升垃圾處置能力仍是未來各城市在垃圾綜合治理中的重要手段。上海具有更為先進的垃圾處理技術和PPP合作經驗,長三角周邊地區則可能具有級差地租的土地成本和環境成本優勢,這為各方在垃圾處理上提供了充分合作,共贏和多贏的契合點。
垃圾治理是一個科學體系,是一項系統性和長期性的社會工程,不僅需要頂層設計,更需要在多個治理環節中分類分步探索、及時總結經驗、最終凝練形成制度。就垃圾的治理流程而言,需要在前端分類投放、中端運輸轉移、末端處理等環節銜接到位,任何一個環節出現問題都會造成垃圾處理不暢。
比如,從關鍵的「源頭100米」,即垃圾分類開始,如何引導和監督居民進行垃圾分類,提高垃圾減量化意識,是一個極具挑戰性的居民參與難題;中轉階段,如何杜絕「混裝混運」,做到智能運輸,又是一個兼具技術性和制度性的問題;末端處置,如何提高再生資源率,減少環境污染,則考驗著「鄰避效應」的破解和企業的社會責任感;等等。
二、推動垃圾治理的對策建議
(一)建立長三角垃圾治理的監管協同與聯合處罰機制
在長三角區域一體化的背景下,目前垃圾治理棘手的一些問題有望得到解決。比如「跨界垃圾傾倒」問題,市場化運作中層層轉包的利益鏈條,以及非法傾倒時職能部門的監管缺失,是生活垃圾跨界傾倒的主要原因。
對此,可由長三角區域辦公室牽頭,統籌協調各區域的職能部門,搭建全方位、寬領域、多層面的對話交流與協作共建平台,並成立「長三角垃圾治理聯合工作委員會」。各方圍繞共同目標、共同需求、共同利益,明確工作目標,落實工作責任,解決垃圾治理中的重大問題。包括建立長三角垃圾治理大數據平台、長三角垃圾聯動處置監管平台、長三角垃圾治理處罰聯動機制等,為區域整體提升垃圾綜合治理提供強大的治理合力和組織保障。
此外,還可針對垃圾中的特定類型,聯合調研、會商、共同制定出台相應的處置辦法和意見,例如建築垃圾、快遞垃圾、白色垃圾、洋垃圾等。
(二)長三角垃圾治理的技術聯合攻關和產業融合互動
長三角城市群之間的文化、歷史、區位、資源條件存在一定的相似性,存在一定的經濟同構化、產業同質化,因此產生的垃圾類別和形態也類似,但是各城市垃圾末端處理和資源化利用能力不一且處於瓶頸階段。
比如老港基地承擔著上海市區生活70%的廢棄物處置功能,其再生能源利用中心的日處理能力可達3000噸,在垃圾處置領域屬水平較高,但不可避免地對大氣、水體等造成污染,並沒有充分挖掘垃圾中蘊含的資源潛力。
為此,長三角區域要瞄準世界「垃圾處置」的技術前沿和最新模式,以創新鏈、技術鏈和產業鏈的深度融合,技術創新、模式創新和制度創新的密切配合,利用區位、人才和經驗優勢,力爭聚焦一批「垃圾治理」重大科技創新工程和創新產業項目,做到核心技術和關鍵領域的新突破。長三角各地區可有效地共享產業優勢、共同探討垃圾處置的創新技術,有利於推進整個區域的垃圾資源化回收利用。
特別值得一提的是,近年來很多擁有較強的垃圾處理實力或者研發能力的企業已經落戶長三角部分城市,並在垃圾治理領域發揮作用。若能有效追蹤這些企業,並在長三角格局中積極布局,繼續加大對他們的投資力度,引導他們更精確地瞄準需求,可進一步提升長三角垃圾處理能力。
除此以外,也可多對接其它垃圾處置下遊產業的新形態,比如對可回收垃圾的合理化利用去向進行規劃或投資的產業,可打造生態型、公園型的資源循環利用基地,化「鄰避」為「迎臂」;比如「互聯網+」企業,建立長三角可回收資源的大數據智慧應用平台,把各單位的「處置孤島」串聯成相互關聯的收納庫,做到回收資源的智能供需匹配和信息共享。
(三)長三角垃圾治理的經驗分享和資源共用
長三角各區域在垃圾治理領域各有所長,比如杭州在垃圾回收方面取得了顯著效果,餘杭區的「虎哥回收」模式開創了「政府主導、企業創新、居民參與」的垃圾治理新模式;蘇州通過打造和完善建築垃圾治理體系,有效提升了城市建築垃圾處置、管理和資源化利用水平;上海市浦東新區老港鎮有效化解垃圾焚燒項目的鄰避衝突等。
因此,各城市可就各自垃圾治理的探索經驗進行分享交流,包括已經形成的或正在試點的垃圾治理的制度化做法、系統性工作等,也可就各自的發展情況對接所需的可回收資源,最後結合實際情況取長補短,更好地推動垃圾治理。
可以由長三角區域合作辦公室或相關職能部門牽頭,長三角地區的高校或智庫定期組織和召開合作交流會,邀請長三角區域垃圾治理某一方面做得好的機構分享垃圾治理經驗,或開展實地調研,還可舉辦例如「長三角垃圾治理最佳案例」評選等活動,加強長三角各地區的對接、交流、溝通,促進垃圾治理經驗分享。
(作者熊競系上海交通大學中國城市治理研究院《決策參考》責任編輯,博士後;鄧玉玲系上海交通大學中國城市治理研究院《決策參考》編輯部助理編輯。本文為國家社科基金項目「基層政區空間重組視野下的基本公共服務均等化研究」(18BGL257)的階段性成果。)